В этой статье мы решили рассказать о том, какую роль играет расширение НАТО в кризисе на Украине.
Когда в конце прошлого года десятки тысяч российских солдат начали продвигаться к украинской границе, Владимир Путин выдвинул практически ультиматум: они не вернутся домой, пока он не заключит «конкретные соглашения, запрещающие НАТО возобновлять продвижение на восток в будущем». На этой неделе, когда США и Россия обменялись официальными дипломатическими письмами, госсекретарь Энтони Блинкен заявил, что «дверь НАТО открыта, она все еще открыта, и это должно быть нашей обязанностью».
Но недостаточно людей задаются вопросом, почему Организация Североатлантического договора (НАТО) вообще захотела продвинуться на восток. То, что когда-то было пактом безопасности времен холодной войны, превратилось в организацию XXI века с масштабными военными обещаниями и растущим числом стран-членов из Восточной Европы. Члены альянса не сразу предвидели его подъем, и три десятилетия назад некоторые из самых выдающихся мыслителей в области внешней политики утверждали, что НАТО незачем приближаться к Украине.
Украина когда-то была частью Советского Союза
По словам президента Джо Байдена, в ближайшее время она не вступит в НАТО. Тем не менее, политика открытых дверей НАТО, согласно которой любая европейская страна, обладающая необходимыми качествами, может вступить в альянс, имеет как положительные, так и отрицательные последствия.
Это декларация независимости для Запада и угроза для России. Согласно статье 5 Договора НАТО, нападение на одну страну рассматривается как нападение на весь альянс, что означает, что любой военный конфликт между Россией и гипотетическим членом НАТО Украиной теоретически натравит Москву на США, Великобританию, Францию и других 27 членов НАТО.
Перспектива вступления Украины и Грузии в НАТО раздражает Путина, по крайней мере, с тех пор, как президент Джордж Буш поддержал эту идею в 2008 году. «Это была настоящая ошибка», — считает Стивен Пайфер, который был послом в Украине с 1998 по 2000 год при президенте Билле Клинтоне. «Это свело русских с ума. Это вызвало ожидания в Украине и Грузии, которые потом так и не оправдались. И это только усложнило процесс расширения».
Ни одна страна не может вступить в альянс без единогласного согласия всех 30 стран-членов, и многие выступали против членства Украины, отчасти потому, что она не соответствует условиям вступления. Все это поставило Украину в несостоятельное положение: кандидат в альянс, который ее не примет, и в то же время антагонист потенциального противника по соседству, не имеющий определенной защиты НАТО.
Повторение истории НАТО не означает оправдания реваншизма Путина и его угрозы демократии. Конечно, это правда, что он является репрессивным лидером, который подавлял протесты активистов и якобы травил своих противников. Некоторые эксперты говорят, что его критика расширения НАТО — это просто дымовая завеса. Тем не менее, с присутствием НАТО на границах России и потенциальным расширением, ставки высоки.
«Политика открытых дверей — это политика, которая максимально увеличивает трения с Россией, что привело к кризису, который мы имеем сейчас», — говорит Мэри Саротте, историк международных отношений из колледжа Джона Хопкинса. «Я не думаю, что Владимир Путин в первую очередь заинтересован в исторической точности, но я думаю, что он действительно расстроен тем, что порядок после холодной войны не предусматривает никакой доли для России».
Как же Вашингтон пришел к предположению, что НАТО расширит свое число членов и увеличит свои возможности?
Дебаты о будущем НАТО в 1990-х годах
Когда Советский Союз распался, не было уверенности в том, что НАТО сохранится.
«Во время холодной войны у НАТО была четкая и жесткая миссия, которую можно было наклеить на бампер», — сказал Раджан Менон из исследовательской группы Defense Priorities. Альянс существовал, по его словам, «для сдерживания и разгрома Варшавского договора». После окончания холодной войны его миссия была поставлена под сомнение — настолько, что президент распадающегося Советского Союза Михаил Горбачев даже задавался вопросом о вступлении страны в НАТО.
Роль США в Европе также была неопределенной. После падения Берлинской стены американская общественность стала больше беспокоиться о внутренней политике. Билл Клинтон был избран под предвыборным лозунгом «Это экономика, дурачок», и, не имея опыта государственного деятеля, он, казалось, сдерживал глобальные амбиции США.
Поскольку Клинтон часто ездил в Россию и быстро освоил навыки государственного управления, продвижение демократии в Европе стало главной целью американской внешней политики. Но было неясно, что военный альянс, подобный НАТО, является лучшим способом достижения этой цели.
В 1990-х годах в Вашингтоне разгорелись дебаты о достоинствах НАТО. Джордж Кеннан, выдающийся архитектор стратегии «советского сдерживания» и бывший посол в Советском Союзе, написал в 1997 году, что расширение НАТО будет «фатальной ошибкой», потому что оно «раздует националистические, антизападные и милитаристские тенденции в российском общественном сознании». Кеннан был не одинок в своей оценке, как отметил на этой неделе журналист Питер Бейнарт.
Между тем, высокопоставленные военные чиновники считали расширение вредным для интересов США, Бюджетное управление Конгресса считало его слишком дорогостоящим, а разведывательное сообщество категорически отвергло присоединение Украины и Грузии. Министр обороны Клинтона Уильям Перри написал в своих мемуарах, что он чуть не ушел в отставку из-за расширения НАТО.
Зарождающийся Европейский Союз мог бы стать каналом консолидации демократического развития в постсоветских странах. Или Европа могла бы участвовать через многонациональную Организацию экономического сотрудничества и развития, или даже сосредоточившись на более тесных отношениях с отдельными странами.
Но Вашингтон выбрал НАТО
В начале 90-х годов поколение оперативников национальной безопасности не было готово потерять рычаги влияния в Европе. «НАТО нужно было что-то делать или самоликвидироваться, и эти люди, которые всю жизнь росли рядом с организацией, не позволили бы ей прекратить существование», — сказал Барри Позен, политолог из Массачусетского технологического института.
Дженонн Уокер, работавшая в Белом доме Клинтона, говорит, что она была в меньшинстве, кто предпочел бы Европейский Союз в качестве механизма взаимодействия с США. «Почти все в истеблишменте хотели, чтобы все было через НАТО, потому что именно там наше влияние считалось наибольшим», — сказала она.
Клинтон сначала предложил программу, которая могла бы стать пропуском к членству в НАТО, под названием «Партнерство ради мира», но в итоге она была отменена. К 1994 году НАТО заявила, что «будет приветствовать расширение НАТО, которое охватит демократические государства Восточной Европы», и Польша, Чехия и Венгрия станут первыми членами НАТО.
Избирательная политика того периода также подкрепила решение Клинтона поддержать расширение НАТО. Республиканцы победили на основе этой платформы на промежуточных выборах 94-го года. В преддверии президентских выборов 1996 года «внутренняя партия Белого дома» считала, что расширение альянса «сыграет на руку американцам польского происхождения, американцам балтийского происхождения, американцам венгерского происхождения», — пояснил Пайфер.
Президент Клинтон, его советник по национальной безопасности Тони Лейк и госсекретарь Уоррен Кристофер были оптимистично настроены в отношении того, что НАТО может разветвиться, с возможностью конструктивных отношений между ней и Россией. Поскольку эта тройка поддержала присоединение новых государств-членов, альянс НАТО стал организующим принципом будущей внешней политики США.
Расширение НАТО дало Америке новую стратегию поведения в мире
Вначале потребовалось много политических маневров, чтобы вновь объединенная Германия вступила в НАТО. В конце 1990-х и начале 2000-х годов в альянс вступило еще больше стран из Восточного блока. Прибалтийские страны — Эстония, Латвия и Литва присоединились к НАТО в 2005 году без особых претензий со стороны России.
По мере своего роста НАТО стала средством решения новых глобальных проблем, которые беспокоили американских лидеров. «Расширение НАТО — это подарок, который продолжают дарить», — говорит Джошуа Шифринсон, исследователь международных отношений из Бостонского колледжа. «Это был способ стимулировать либерализацию в странах коммунистического блока, показать, что у США все еще есть миссия в Европе, и способ для Соединенных Штатов продемонстрировать силу и проверить альтернативные системы, такие как Европейский Союз».
Во время холодной войны НАТО никогда не участвовала в военных операциях. Но в разгар югославского конфликта и войны в Косово в 1990-х годах альянс ввел бесполетную зону, затем развернул миротворческие силы и сбросил сотни бомб на Югославию в 1999 году. По словам дипломатов, весь процесс был затянут и дезорганизован, что свидетельствует о недостатках НАТО в ведении «горячей войны».
Это побудило Клинтона еще больше укрепить НАТО. «Из-за нашего бездействия НАТО выглядела слабой и утратившей актуальность», — считает Уокер, который был послом в Чехии с 1995 по 1998 год. «И в вашингтонских центрах власти заговорили: «Нам нужно расширить НАТО, чтобы спасти ее, чтобы она выглядела динамичной и подвижной, а не застойной».
Принимая на себя новые военные миссии, организация создавала для себя новые ограничения. В 2000-х годах НАТО перешла на передовую: воевала в Афганистане после терактов 11 сентября и обучала афганские вооруженные силы с 2003 года, боролась с пиратством в водах Сомали, а затем приняла участие в военной интервенции для защиты гражданского населения в Ливии, которая вышла далеко за рамки мандата, одобренного ООН, и свергла тирана Муаммара Каддафи.
Сегодня в американском внешнеполитическом истеблишменте доминируют люди, еще более преданные силе Североатлантического союза, чем те, кто спасал его в 1990-е годы. Существование и расширение НАТО является основным требованием. Босния и Герцеговина, Грузия и Украина стремятся вступить в НАТО.
Это чревато последствиями. Джеймс Доббинс, который был высокопоставленным дипломатом в Европе в 1990-х и 2000-х годах, говорит, что приверженность расширению НАТО ограничила возможности Байдена. «Идея о том, что Соединенные Штаты должны расширить сферу своей обороны до полудюжины стран Европы, в то время как мы должны сосредоточить свои усилия на Китае, особенно неуместна», — сказал Доббинс.
По своей сути, речь идет о власти США и о том, как она изменилась после распада Советского Союза. «Это стало дискуссией о том, должны ли США защищать права человека и распространять демократию в мире», — говорит Эмма Эшфорд из Атлантического совета. «США действуют по всему миру для защиты собственной безопасности или для того, чтобы быть крестоносцем в борьбе за добро?».
Администрации Байдена теперь придется искать свой собственный ответ.